2023年是疫情后中国经济的恢复期，政策将以推 动能源领域各项“十四五”规划落实为抓手，统筹能 源安全与实现碳达峰、碳中和目标，突出先立后破的 原则，加快新型能源体系建设，打造全新产业竞争优势，协同推进降碳、减污、扩绿和增长，推动经济社 会发展绿色转型，为实施碳达峰行动创造条件。

（1）多措并举，加强能源供给安全保障

2023年中国能源供给可能会面临以下几个挑战: 一是能源需求回升幅度不确定性大;二是乌克兰危机 下国际油气市场供给保障依然存在较大风险，尤其是 剧烈的价格波动会对中国能源市场形成冲击;三是极 端气候对中国局部区域能源供给和需求的冲击越来越 频繁，风电、光电和水电的稳定性受到考验。

2023年中国能源政策将把保障供给放在首位。一是加大煤炭优质产能释放力度。短期内，煤炭需 要继续发挥能源供给的兜底保障作用，将优化蒙 西、蒙东、陕北、山西、新疆五大煤炭供应保障基 地建设，推动在建煤矿尽快投产达产，提高煤炭 铁路运输能力，实现生产高效、供应足量和运输 畅通。

同时，深化煤炭与煤电、煤电与可再生能 源“两个联营”，制定煤矿保供与弹性生产办法， 形成煤矿应急生产能力，全面增强煤炭安全增产保 供的能力和韧性。中长期来看，需要大力发展煤炭 智能绿色开发与清洁低碳利用技术，突破煤炭企业 投资意愿低迷的瓶颈，提升煤炭产能的柔性调节能 力，更好地保障中国的能源安全。

二是推动油气增产增供，加快天然气管网和 储备能力建设。过去几年，面对复杂的资源条件， 中国主要石油企业通过技术创新和降低勘探开发成 本，向陆上深层、深水及非常规资源等领域进军取 得不错成效。

2023年，国家政策将力促中国主要油 气企业更加有力地执行油气增储上产“七年行动计 划”，加强陆海油气开发，推动页岩气稳产增产， 提升页岩油开发规模。按照油气体制改革的要求， 在天然气运输方面将加快全国干线天然气管道建 设，推进西气东输三线中段等重大管道工程建设， 有序推进液化天然气接收站和车船液化天然气加注 站规划建设，提升天然气运输能力，在更大范围内 配置天然气资源。

同时要继续加强油气储备建设，提升应急资源保障能力。三是多方开拓资源来源渠道，稳妥增加能源进口，满足国内需求。进口仍是满足中国能源需求的 重要渠道。目前国际油气市场供应不稳定带来的价 格高企给中国带来了较大的经济负担，妥善处理与 资源供给方关系，稳妥增加进口，有助于提升2023 年中国能源保障能力。

（2）节能提效，促进绿色低碳发展

从中国的能源消费结构、使用效率、产品品 质等方面看，在政策上促进能源效率提升和能源节 约，存在巨大的降低碳排放空间。

一是强化能耗强 度、降低约束性指标管理。鼓励企业加大投入力 度，实施煤电节能减排改造，开展油品质量升级; 采取多种措施促进北方地区清洁取暖等;增强能源 消费总量管理弹性，降低碳排放和实现绿色低碳发 展。

二是调整优化工业领域能源消费结构，加强节 能。在能源消费结构方面，继续推动煤炭减量替 代，按照“以气定改”原则推进工业燃煤天然气替 代;推进工业用能多元化、绿色化，具备条件的工 业企业、工业园区建设工业绿色微电网，加快分布 式光伏、分散式风电、高效热泵、余热余压利用、 智慧能源管控等一体化系统开发运行，推进多能高 效互补利用。

在节能方面，挖掘钢铁、石化化工、 有色金属、建材等行业节能潜力，进一步健全完善 工业节能标准体系，鼓励加大专业化节能服务力 度，加大节能装备产品供给力度，加快建立统一的 绿色产品认证与标识体系，完善绿色产品认证采信 机制。

三是加强污染治理和节能减碳能力建设。污 染治理和节能减碳专项2023年中央预算内投资重点 支持煤电节能改造、供热改造和灵活性改造“三改 联动”项目，重点领域和用能产品设备节能增效项 目，先进高效光伏发电、低成本太阳能发电等低碳 零碳负碳先进示范项目，资源循环利用助力降碳项 目，钢铁、石化等重点行业清洁生产改造项目。

四 是加快推动建筑节能和绿色建筑发展。建筑业是能源主要消费领域之一，在节能提效促进绿色低碳发 展方面具有重要作用。政策方面应进一步提升建筑 节能、绿色建筑和绿色建材标准规范，同时加大建 造推广力度，推动可再生能源建筑应用，推进既有 建筑节能改造，提升建筑能源利用效率，优化建筑 用能结构，打造建筑产业绿色竞争力。

（3）加快发展清洁能源，构建新型电力系统

中国以风电、光伏发电为代表的清洁能源发展 已进入平价无补贴发展的新阶段，面临实现装机规 模跨越式发展、在电力消费中占比快速提升、发展 模式由政策驱动向市场驱动转变的新要求，但仍面 临电力系统对大规模高比例新能源入网和消纳的适 应性不足等制约因素。为适应新阶段和新形势，在 政策层面应有更高的要求和措施。

一是加大清洁能源投资建设力度。2023年是中 国“十四五”各项经济指标落实的关键年份，加大 投资对于提升清洁能源产业竞争力和实现碳达峰、 碳中和目标都是根本性保障措施。中国清洁能源发 展已经领跑全球，乌克兰危机进一步证明了发展清 洁能源有助于提高能源安全性和自主性，中国需要 大幅提高清洁能源投资水平，建设多能互补的清洁 能源基地，以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点加快建 设大型风电、光伏基地。

目标是2023年风电、光伏 发电新增装机规模在2022年增加1.3亿千瓦的基础上 提高到1.6亿千瓦，风电和光伏发电累计装机规模分 别达到4.3亿千瓦左右和4.9亿千瓦左右。按照2020年 以来的年度新增装机规模，预计在“十四五”结束 时，中国可以超额实现2020年12月国家主席习近平 在气候雄心峰会上提出的2030年风电、光伏发电总 装机容量达到12亿千瓦以上的目标。

围绕形成氢能 产业体系、构建多元氢能应用生态、可再生能源制 氢在终端能源消费中的比重明显提升的目标，需要 通过支持技术创新促进高效氢气制备、储运、加注 和燃料电池等全产业链环节的发展，为氢能的产业 化发展创造条件。

二是加快新型电力系统基础设施建设，提升 清洁能源消纳和存储能力。在经历了2021年多地限 电、2022年夏季川渝地区电力吃紧及外部国际能源 市场的剧烈波动之后，加快构建新型电力系统成为 2023年能源政策的重点内容。

夯实电力供应保障基 础，推进跨省跨区特高压输电工程规划建设，提升 重要通道和关键断面输送能力，发挥跨省跨区电网 错峰支援、余缺互济作用，提升电网的跨区域配置 能力;提高大型风电、光伏发电基地外送规模和新 能源消纳能力，促进新能源就地就近开发利用。

三是提升能源产业运行和设备的智能化水平， 保障重大自然灾害等极端条件下能源供给安全。保 障煤电油气运安全稳定运行，强化关键仪器设备、 关键基础软件、大型工业软件、行业应用软件和工 业控制系统、重要零部件的稳定供应，加强能源关 键信息基础设施安全保护和电网运行安全风险管 控，保证能源核心系统运行安全。

四是适应新形势的要求，加快修订《可再生能 源法》，为可再生能源发展提供法律支持和保障。

（4）推进能源体制改革，促进产业融合发展

随着能源结构向绿色低碳转型，传统化石能源 的地位和角色都在发生变化，但市场体制改革依然 是推动能源结构转型的制度保障。

一是在油气行业，需要继续优化开放准入和 法治化、规范化管理。面对当前复杂的能源供需形 势，要推动中国境内油气增储上产，引导和鼓励社 会资本进入油气勘探开采领域，加快制定《石油储 备条例》，为石油储备和应急动用提供法律依据。

二是尽快推出统一的电力现货市场基本规则。在电力体制改革中，随着多地电力现货市场开启试 运行，承接《加快建设全国统一电力市场体系的指 导意见》，研究制订全国统一电力市场发展规划， 明确各类市场功能定位，确保市场基础制度规则统 一。

同时综合考虑新型电力系统建设的要求，对风 电光伏发电等新能源、储能、分布式发电、负荷聚合商、虚拟电厂和新能源微电网等多种新兴市场主 体都要开放，这些都是相较于以往电力市场建设出 现的新事物。

另外，面对韧性系统和保障电力输送 安全需要，建立电力市场化容量补偿机制，有利于 弥补发电企业固定成本回收缺口，激励各类电源投 资，保障系统发电容量充裕度和调节能力，形成以 电力用户为中心、以电力为核心、以互联网及其他 前沿信息技术为基础的能源互联网。

三是进一步完善能源价格形成机制，疏导产 业链成本。在燃煤发电价格方面，要推动中国煤炭 市场价格形成机制能够更加准确地反映市场供需形 势，科学设计燃料成本与煤电基准价格联动机制， 进一步放宽煤电中长期交易价格浮动范围，以调动 煤炭企业和电力企业的生产积极性。

在天然气价格 形成机制方面，一是要逐步消除由于交叉补贴引起 的价格扭曲，探索推进终端销售价格市场化;二是 逐步将气电纳入电力中长期市场，突破补贴电量对 气电企业的限制，逐步实现企业依据购气成本变化 和电力市场价格走势自主选择交易;三是探索建立 电价和气价联动机制，在广东、天津等各地不同形 式实践的基础上，稳步推进气电参与市场化交易。 

另外，需完善电力需求响应价格补偿机制，逐步形 成电力可中断用户清单，以适度的激励措施引导市 场主体参与电力需求响应，以市场化方式降低高峰 时段负荷需求，达到削峰目的。

四是推动能源产业融合发展。在能源结构绿色 低碳转型背景下，传统化石能源与新能源的地位呈现 此消彼长的态势，但传统化石能源的退出不会一蹴而 就，未来较长时期内，多种能源的融合互补、渐次降 碳发展将是主要形态。

可以重点考虑的路径包括:将 煤电节能降耗改造、供热改造和灵活性改造与光伏发 电、风电基地建设有机结合，将燃气发电与光伏发 电、风电技术深度融合，将主要流域水力发电与光伏 发电、风电一体化融合开发建设，2023年水电装机规 模达到4.23亿千瓦，提升水力发电、光伏发电、风电 等可再生资源的综合利用水平以及稳定性。

（5）积极推动国际合作，构建更高质量的能源国 际合作体系

中国能源国际合作以新格局促进新发展，努力实 现开放条件下的能源安全，扩大能源领域对外开放， 积极参与全球能源治理。

一是坚持“引进来”“走 出去”。在能源领域加大外资引进力度，面向《全 面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)和数字 经济伙伴关系协定(DEPA)等高标准经贸协议，主 动对照相关规则、规制、管理、标准，深化中国能源 相关领域改革。

支持中国能源企业走出去，务实推 进与重点能源资源国合作，依托建设投资、工程服 务等业务，参与全球能源勘探开发、贸易、运输与工 程建设等，提高企业的国际竞争力。

二是推动构建全 球大宗能源商品合作伙伴关系。积极参加多边国际组 织的协调，加强市场监管合作，畅通供应链，稳定国 际能源市场供需形势，为开放、稳定、可持续的国际 能源市场建设创造条件。

三是深入推进清洁能源国际 合作。发挥中国清洁能源全产业链优势，扩大清洁能 源领域技术交流和知识共享，降低能源领域投资贸 易壁垒，促进清洁能源贸易和投资，推动建立中国 -东盟清洁能源合作中心，共建中阿清洁能源合作 中心，推进氢能、储能、风电、智慧能源等重点领 域对欧合作，维护全球清洁能源产业链和供应链的 安全和稳定。

四是构建更高质量的能源国际合作体 系。统筹用好国际、国内两个市场和两种资源，加 强与区域组织的合作，建设运营好“一带一路”能 源合作伙伴关系，积极参与能源领域重要多边机制 合作，扩大国际合作范围，深化国际合作层次，提 升国际合作质量。

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