作者简介

陈宝明 丁明磊

中国科学技术发展战略研究院

发表于《China Economist》2017年第4期

摘要

金融危机以来，各主要国家都在推进以科技创新为核心的结构性改革。美国特朗普政府上台以来，实施“美国优先”战略，还没有提出较为明确的科技创新战略和政策，但是相关政策已对科技创新产生影响。同时他还拟大幅度削弱联邦政府科技预算，这也将对美国经济增长潜力造成一定影响。与美国相比，我国创新驱动发展战略稳步实施，科技创新能力显著提升，对经济增长的支撑引领作用也日益突出。为促进未来经济增长，我国应坚持科技创新，促进科技成果转移转化和创新创业，增强经济增长潜能，并充分利用全球创新资源。

关键词

科技创新；经济增长；结构性改革

一、以科技创新为核心的结构性改革是未来经济增长的关键

经济发展呈现周期性波动特征，新旧基础性技术的更替是形成经济周期性波动的决定性因素。俄国经济学家康德拉季耶夫以约半个世纪的时间跨度来划分发展阶段(Kondratieff, 1925)，而熊彼特和范吉尔登则首先提出，这些周期是由于在经济系统中引入了重大的新技术而产生的(Schumpeter, 1939; Van Gelderen, 1913)。熊彼特理论的“连续产业革命”的基础是通过新技术实现经济的质的转化(Schumpeter, 1912)，不论每一个商业周期的表现有何独特之处，其最重要的特征就是创新。因此，他把创新看作资本主义增长的主要动力和企业家利润的源泉。

经济增长呈现周期性的变化过程，是经济增长的客观规律。当前，世界经济增长正处于新旧动能转换的关键时期。习总书记讲：“上一轮科技进步带来的增长动能逐渐衰减，新一轮科技和产业革命尚未形成势头” (习近平, 2016) 。应对经济下行周期的挑战，关键在于供给侧的结构性改革。显然，新的增长周期必然是建立在新的结构基础上，即科技创新及其成果广泛应用所形成的新基础和结构，这就是结构性改革的核心。

G20杭州峰会以来，结构性改革逐步成为各国达成的共识，科技创新更是成为结构性改革的核心。各国虽然推进结构性改革的路径和重点有所不同，但是无论是从重点任务部署上还是从培育产业和改进投资方式上，都凸显出明确的科技创新战略导向，把发挥科技创新作用作为结构性改革的核心路径(丁明磊、陈宝明，2016)。美国为解决虚拟经济过度膨胀、实体经济发展不足的问题，把改革的重点放在促进创新和振兴实体经济上。为此，美国连续发布了三份国家创新战略文件，强调技术创新是经济增长的核心原动力，掀起了“再工业化”风潮，实质上也是推动高端产业发展和制造业转型升级以打造竞争新优势的战略。德国着力集成政府与产业界力量实施工业4.0计划和高技术战略，顺应制造业智能、绿色化发展趋势，提升制造业科技含量，打造制造业新的竞争优势。英国出台《以增长为目标的创新与研究战略》战略文件，把科学和创新置于英国长期经济发展计划的核心位置。欧盟的改革以创造就业、提升劳动生产率和重塑欧洲的竞争力为重点，欧盟第八框架计划持续加大研发投入。日本发布《科学技术创新综合战略》、推进的《创新2025计划》，以及韩国的创造经济行动计划，都是把科技创新作为推动经济再生的引擎。各国所采取的创新战略，实质就是在系统推进科技进步的同时，把发挥科技创新在推动经济转型升级上的作用作为战略重中之重。

二、特朗普政府科技创新政策走向及对经济增长的影响

美国特朗普政府上台以来，实施“美国优先”战略，兑现竞选承诺，对各方面政策进行了较大的调整，但是到目前为止，特朗普政府还没有提出较为明确的科技创新战略和政策。目前出台的相关政策和举措已经导致特朗普政府与科学界、硅谷公司等交恶，尽管如此，特朗普的科技创新政策仍将在策略和手段上有所调整，更偏重于激发市场活力和推动经济增长的科技创新等，但是政策方向不可能大幅度偏离原有的方向和轨道。可以认为，特朗普科技创新政策调整是在美国已经取得的深厚科技创新领先基础之上进行的试验和调整，对经济增长潜力的影响有待进一步观察。

（一）特朗普政府还未形成系统的科技创新战略和政策，或许最终成为没有政策的政策

在历史上，美国的科技创新战略是日益清晰的，尤其是奥巴马执政时期，美国先后发布了三版国家创新战略文件，把改革重点放在促进创新和振兴实体经济上，通过综合运用政治、军事、外交和金融手段形成服务于创新经济发展的组合支撑工具，使创新战略成为美国经济发展的核心战略。美国创新战略从加大关键领域的创新扶持力度、支持促进美国长期经济增长的优先领域以及引领美国第三次创新创业浪潮等方面推进科技创新，可以说，科技创新为美国经济复苏和向好增强了核心原动力并奠定了雄厚基础，但是历史没有留给其充足的时间去继续实践。经济困难、贫富差距以及政治僵局使美国经济存在长期陷于增长停滞的巨大风险。

而在奥巴马之前，各届政府对科技创新持续关注和投入，经过长时间积累，形成了美国的科技全面领先地位。这些政策可以大致归为：一是投入政策，美国政府坚持科技创新的大规模投入，强化积累，美国用于研发的投资占全球的27% (NSF, 2016)，长期处于全球最高水平。二是人才政策，美国重视人才培养和引进，正是集聚了世界优秀人才，才能取得如此辉煌的科技成就。截至2015年底,美国获得诺贝尔奖人数为320人，约占全部获奖人数的一半。三是技术转移政策，美国日益重视科技成果的转化和产业化，通过放松管制，出台《拜杜法案》等，激励科技成果向产业化。四是重视基础研究和前沿科技，每年政府财政科技经费很大一部分用于基础研究和前沿技术开发，重视新兴技术的开发和产业培育。

特朗普上台后，把解决贫富差距、加强基础设施建设等作为执政的第一要务，而对科技创新作用还未形成明确的战略和政策。2017年3月，特朗普宣布要成立被称为“美国创新办公室”的全新白宫机构，该机构由前企业高管组成，预计将推进联邦政府的技术基础设施现代化，改变劳动力培训计划，也可能把一些政府服务可以交给新的私营公司。从其表现来看，特朗普在这一任期内很难再推出新的创新战略，科技创新政策也会是以往政策的延续，随着各方面政策的出台，与科技创新相关的政策体系最终也将形成。

（二） 特朗普政府对科技创新的投入短期内面临挑战，可能会引发科技界的一定反弹

美国长期奉行自由竞争的市场经济制度,这是美国经济保持活力和竞争力的基础。政府对科技创新的支持管理体制是在“二战”后逐步固化形成下来的。近年来，出于国际竞争的需要，政府在科技创新中的作用日益加强，总体研发投入始终保持较高水平，处于持续高投入的状态。奥巴马执政期间，美国研发投入也保持稳定增长态势，根据美国国家科学基金会公布的《2016年科学与工程指标》报告，2008～2013年，美国研发投入平均年增长0.8%。美国始终保持研发投入总量世界第一，2014年约占到世界研发投入总量的30%，研发投入强度从2004年的2.37%提高到2015年的2.62%。

特朗普执政后，把增加军事实力、保障就业等作为优先事项，在2017年3月公布的上任以来首份2018财年预算案中，为不扩大财政赤字，大幅削减政府开支与对外援助，绝大部分联邦部门和机构都将面临研发经费的削减。特朗普政府的财政预算案虽然削减了对联邦政府的研发经费支出，但并不代表全社会研发经费支出的必然下降，美国的总体研发投入仍将保持在较高水平，全球研发投入大国地位仍然不会动摇。但是由于财政研发经费的削减，可能导致一些政府所属研发机构和研发领域的投入下降，引发部分科研人员集会抗议，反对特朗普政府削减科研机构的研究预算。这些抗议虽然规模不大，但是由于科学家本身的公共地位，较易引起社会的关注，对特朗普本身的科技创新政策构成一定压力。

（三）激发私人部门投资可能会成为美国科技创新政策的重点

奥巴马执政期间，美国研发投入结构就开始发生较大变化，私人部门研发投入增长较快，而联邦政府所占比重有所下降。2015年，美国私人部门研发投入占GDP的比重达到有史以来最大值，为1.7%，而联邦政府研发投入占GDP比重从2008年的约占0.75%下降到2015年的约占0.6%。从总体上看，美国联邦政府的研发投入总量近年来增加不快，2015年只比2008年增加了23亿美元，达到1294亿美元，但是同期，联邦政府的基础研究投入在联邦政府研发投入中所占比重由2008年的21.3%提高到2015年的24.7%（The Council of Economic Advisers，2016）。由此可见，私人部门研发投入快速增长是美国保持研发投入持续增长的主要原因，而联邦政府研发投入在经历了对私人部门的带动阶段之后，将更加关注私人投资不足的基础研究和前沿技术领域。

特朗普政府2018财年预算案中，美国国家科学基金会（NSF）没有被列入经费削减名单，国家航空航天局（NASA）的经费削减也不多（2亿美元），但其他绝大部分联邦部门和机构都将面临研发经费的削减。预算案中还提出削减对联合国的资助，包括取消应对气候变化的款项等。预算案叫停了能源部先进能源研究计划署（ARPA-E）及相关项目，ARPA-E是一个致力于研究可替代传统能源的新能源的部门，预算案认为这方面研究应由私营部门主导。终止了“制造拓展伙伴（MEP）计划”的联邦资助，MEP建立了覆盖全美的创新服务网络，其约一半的运营资金（1.24亿美元）来自联邦预算，预算案认为MEP各机构应不依靠政府资助完全市场化经营（中国科学院兰州文献情报中心，2017）。从特朗普预算案的调整可以看出，特朗普政府科技创新政策将以激发私人部门投资为重点，以弥补政府研发投入的下降。

（四）财政科技投入结构更偏重于为短期经济带来效果的方向，而相对忽视基础性、公益性、难以短期见效的支出方向

在不增加政府财政赤字的前提下，由于经费更多地投向国防、基础设施和社会安全等紧急事项，科技研发这样重要但难以短期见效的事项在预算支出安排上相对处于弱势，尤其是被认为美国在短期内不会需要甚至被认为外溢效应很强的科技研发事项，更是处于被削减的境地。美国政府2018财年预算案大幅削减美国国立卫生研究院（NIH）预算，使NIH在2018财年几乎无法资助新科研项目。大幅削减能源部科学办公室的预算，将会直接影响到对前沿项目和研究机构的支持，包括“国家战略计算计划”下的Exascale（百亿亿次）计算项目1，能源部科学办公室科研项目也是能源部管理的数十家科研机构在材料、核能和电池等方面开展研发的重要经费来源。终止减灾援助计划和国家能源计划，环保署（EPA）被削减近1/3的经费，终止清洁能源计划、国际气候变化项目、气候变化研究和伙伴关系计划等。因此在预算案出台后被美国一些媒体和学界批评为“正在断送美国科学和高科技产业”、“美国关掉‘科学的发动机’”等（冯维维，2017）。

1NIH在奥巴马任内获得了十余年来最高的财政拨款增长。

从结构调整来看，特朗普政府更注重短期经济效果，而对于基础和应用研究的看法存在。包括美国国内一部分观点认为，美国正在努力发明新技术，而中国及其他国家正在搭乘美国投资的顺风车（保罗•戴维森，2017）。对于基础和应用研究这样外溢性比较强的领域，美国将采取何种策略还有待观察。

（五）对产业科技创新的支持方式可能更多地关注基础设施等条件的改善，为产业培育发展提供空间

从奥巴马时期，为推动产业科技创新，实施了很多促进产业科技发展的措施。包括在推动新兴产业上，从改善基础条件入手。为促进提升美国劳动生产率的两个重点方向——机器人和网络通信技术的发展，推行《劳动力创新和机会法案》，对劳动力进行培训，投资建设新的宽带基础设施，启动“链接到高速网络”计划等（The Council of Economic Advisers，2016）。

而特朗普加强基础设施建设的政策也可能促进科技基础设施的快速发展。特朗普已经把积极的基础设施建设计划作为优先政策，称其为“加速经济增长的黄金机会”，其中交通、互联网等基础设施可能得到更快发展，也会大量增加对技术工人的需求，这些将为改善美国产业发展基础、促进新兴产业发展创造空间。

在促进本土制造业发展、保障就业方面，特朗普的制造业回流政策更关注就业机会回归美国本土，这与奥巴马时期依靠科技创新发展先进制造业的政策有很大不同。特朗普时期的制造业回流政策实施具备较为明显的优势，包括页岩气革命大大降低本土能源成本，大规模减税措施降低企业成本，以及机器人等应用降低制造成本等。根据《中国经济学人》2017年第二季度调查问卷统计显示，被调查的经济学家有60.5%认为特朗普新政可以有效促进美国制造业回流，而只有18.6%认为特朗普新政不会有效促进美国制造业回流。特朗普政府在财政预算中拟削减对先进制造业研发的财政资助，包括终止商务部“制造拓展伙伴（MEP）计划”的联邦资助。MEP计划作为“国家制造业创新网络（NNMI）计划”的一部分，主要为中小制造业企业提供各类技术与创新服务。种种迹象表明在先进制造方面的联邦研发经费投入削减很可能成为现实。

（六）推动创新创业、知识产权等政策还不明朗，从短期看利弊并存

创新创业是培育经济新动能、促进新兴产业发展的重要举措。受到行业管制、垄断等问题的制约，企业活力可能下降；而由于新的就业岗位减少和人员流动减弱以及移民政策的限制等，劳动力活力也可能下降，这些都是导致劳动生产率难以提升的重要原因。因此，在过去，美国政府通过对知识产权重要机构和法律的改革，有效促进小企业专利申请和授权，间接促进小企业的创新并增加就业机会。2011年9月起实施的《美国发明法案》（AIA）对非使用型的专利持有者进行限制，减少非使用型专利持有者对专利使用者的诉讼，不再允许在同一专利诉讼案例中对多个被告进行起诉，以及对社会有贡献专利持有者进行奖励，等等（The Council of Economic Advisers，2016）。

特朗普从竞选总统开始，与以硅谷为代表的创新型公司关系比较僵硬，比如：他认为硅谷公司雇用了太多的外国人，把制造业搬回到国内才能带来更多就业；可能停止发放面向外国人的工作签证（H-1B）；无人驾驶、无人机、人工智能等相关领域技术应用会让更多人失业；反对网络中立，赞同在互联网上对公民搜集隐私等。这些从就业等出发的认识与硅谷创新型公司的发展需求形成一定冲突。创新型公司的全球价值链分工体系是美国企业获得竞争优势的关键，充分利用全球创新人才是创新型公司竞争力第重要来源。特朗普对高技能人才的移民政策持保守态度，尤其反对低技术移民，其移民政策的收紧可能会对美国科技创新能力产生负面影响，尤其以硅谷为代表的大量科技公司将有可能在未来失去大量国外优秀人才。美国政策基金会2016年3月17日公布的《移民与10亿美元初创公司》报告显示，在估值超过10亿美元的美国“独角兽”创业公司中，有超过一半是由移民创办的，这些企业的管理和产品开发岗位约有70%都由移民或其后裔担任。特朗普的“限穆令”更是引起轩然大波（张朋辉，2017）。制造业回流与否，对硅谷的高科技公司来说，成本和东道国市场仍然是关键。特朗普对人工智能等的偏见，可能导致这些技术领域的技术研发和产业化受到阻碍。

特朗普政府2018财年预算案提出，小企业管理局（SBA）将削减1200万美元的PRIME技术援助、区域创新集群和加速器赠款项目。这些项目是推动创新创业的重要举措，削减金额虽不高，但是至少看出特朗普对于推动创新创业并没有特别支持。在全球面临着新的科技革命和产业变革的形势下，忽视创新创业，可能意味着放弃未来经济增长。

由上可见，特朗普执政以来，还未形成系统的科技创新战略和政策，政府财政科技经费预算的削减，可能导致科研机构和技术领域的支持下降，有些科技计划甚至将被终止，但是由于美国在科技创新领域经过长期积累形成的雄厚的优势和实力，在短期内对经济增长的影响未必会显著，但是在长期内对经济增长动力的培育形成可能产生一定的影响。特朗普实施这样的科技创新政策是由于有不增加财政赤字这样的前提条件，但是在相关“美国优先”事项中，科技创新显然不属于“优先”事项。

三、中国科技创新政策对经济增长的影响及与美国的比较

（一）中国的科技创新战略和政策明确而清晰，并按照既定的路线稳步发展

与美国科技创新战略和政策的不确定性相比，中国科技创新发展和科技体制改革都形成了系统部署，并且强力推进，创新型国家建设取得重大进展，中国科技创新以跟踪为主整体转向跟踪和并跑、领跑并存的新阶段，为从科技大国向创新型国家和科技强国迈进奠定了重要基础。

一是科技创新战略日益明确。中国强调创新是引领发展的第一动力，把创新摆在五大新发展理念之首，把科技创新摆在发展全局的核心位置。2016年5月，《国家创新驱动发展战略纲要》发布，提出创新驱动发展战略实施“三步走”战略目标，明确到2050年建成世界科技强国的战略目标。中国的科技创新战略由具体的规划进行系统部署实施，各项政策、举措、战略、规划纷纷出台，在重点任务上加快实施国家重大科技专项，构建新型产业技术体系，夯实国家实验室、国家技术创新中心等科技创新基础，大力推动“大众创业、万众创新”，推动战略性区域创新发展，全面融入全球创新网络等。把推进以科技创新为核心的全面创新作为实施创新驱动发展战略的核心路径，不仅是要加强科技创新，更重要的是要发挥科技创新对经济社会发展的支撑引领作用。

二是研发投入保持高速增长。2016年，中国全社会研发投入超过1.5万元，成为世界研发投入第二大国，研发投入强度已经位居发展中国家前列。中国科学贡献已经成为世界科学研究网络的重要一极。科技人员十年间发表的国际论文数量居世界第2位，累计被引次数进入前1%的高被引论文占世界份额的12.8%，排名世界第3位（国家统计局、科学技术部，2017）。发明专利申请受理量连续5年居世界首位。2016年，国际专利申请量超过4万件，从2000年的第16位上升到第3位。科技创新持续取得重大战略性突破，基础研究国际影响力大幅提升，战略高技术持续突破，取得载人航天和探月工程、载人深潜、深地钻探、超级计算、量子反常霍尔效应、量子通信、中微子振荡、诱导多功能干细胞等重大创新成果。这些都表明中国科技创新实力显著增强，与世界第二大经济体相适应的科技创新地位显著提升。

三是科技创新对支撑经济社会发展的作用更加突出。根据中国发布的《国家创新指数报告2015》，在全球40个主要国家的创新指数排名中，中国居第18位，逼近全球创新经济体排名前15强，表明中国已接近世界创新国家“第一方阵”的水平。科技创新支撑经济社会发展的作用更加突出，在一些领域甚至起到了引领的作用。科技进步贡献率从2010年的50.9%提高到2016年的56.2%。中国高技术制造业增加值在13年时间里增长了10倍，在全球高技术制造业增加值中占比近30%。中国高技术产品出口贸易额相当于美国、德国、法国、日本四国总量之和。高速铁路、水电装备、特高压输变电、杂交水稻、4G移动通信、对地观测卫星、北斗导航、电动汽车等重大科技成果产业化取得突破，部分产品和技术开始走向世界，形成超前引领态势。

四是适应创新驱动发展的体制机制和政策体系初步形成。中国的科技体制改革任务按计划扎实推进，科技管理全链条从资源配置使用，到人才评价激励，再到创新生态营造的体制机制框架正在逐步形成。科技资源配置方式形成围绕产业链、创新链一体化配置资源的新机制，新的科技计划管理体制机制基本建立。市场导向的技术创新机制逐步完善，企业技术创新主体地位不断增强。研发费用加计扣除等重点政策加快落实，全国高新技术企业总数达到104，000家，仅2015年，全国高新技术企业减税超过1000亿元。围绕促进科技成果转化的政策体系加快形成。全国人大修订了《促进科技成果转化法》，国务院出台《实施若干规定》，国办印发《促进科技成果转移转化行动方案》，形成促进科技成果转化工作“三部曲”。科技评价和奖励制度改革深入推进，制定以增加知识价值为导向的分配政策，积极稳妥推进扩大高校和科研院所自主权改革。重大科研基础设施和大型科研仪器的开放共享制度进一步完善，创新调查制度、科技报告制度初步建立。

（二）中美科技创新的差距

中国的科技创新取得积极进展，对于经济转型发展和培育新动能发挥了重要的推动作用，但是与美国相比，中国科技创新仍然存在一定的差距，主要体现在发展阶段的差距上。近年来，虽然有很多关于中国科技创新实力可在多少年内赶超美国的说法，国外也有一些关于中国科技威胁论的说法，但是无论怎么说，都应客观地看到中国与美国科技创新发展的阶段性差距。美国科技创新的领先地位在短时间内难以超越，既便能够超越，也不意味着对美国的全面领先，可能只是在某些领域、某些环节各有优劣。在未来，加强科技创新的合作，共同推动全球经济增长走上创新发展的轨道，恐怕是两国科技创新的主要任务。

与美国相比，中国科技创新的不足主要体现在以下几个方面：一是研发投入仍存在较大差距。中国研发经费投入强度2014年才首次突破了2%，2015年达到2.06%。到2020年目标是达到2.5%，而美国从“二战”以来就维持高强度的研发经费投入，近60年来维持在2%以上，多年都在2.5%以上。2015年，美国、德国研发投入强度达到2.7%（NSF, 2016）。二是中国产业核心技术和关键技术受制于人的局面仍未根本转变，基础、底层核心技术主要掌握在发达国家，尤其是美国手中。中国在国际产业分工中的低端加工地位仍然没有改变。企业创新能力仍然薄弱，2015年，中国工业企业研发投入与主营业务收入之比仅为0.9%。根据《中国经济学人》2017年第二季度调查问卷结果，43.1%的被调查经济学家认为我国产业国际竞争力提升的最大障碍是技术水平不足。三是能够推动产业变革和颠覆性创新的重大原始性创新少，对于产业技术路线重大变革仍以跟随为主。四是从业人员中高素质人才比例较低，高层次领军人才、高技能人才十分缺乏。激励创新的社会文化氛围还不浓厚，市场激励创新的原动力作用发挥不够。

四、对中国深化供给侧结构性改革的建议

当前，中国经济增长遇到了发展瓶颈，迫切需要发挥科技创新的支撑引领作用，推动经济社会发展走到创新驱动的轨道上来。中国作为发展中国家具有一定的后发优势，能够较快地应用前沿的科技创新成果，在更高的起点上快速发展。中国还具备一定的制度优势，在实施创新驱动发展战略上具备一张蓝图干到底的条件，而不像西方国家受到总统任期制等的影响而经常导致政策的波动。从新中国成立以来，党和国家高度重视科技发展，取得了“两弹一星”的伟大成就，支撑我国屹立在世界民族之林；改革开放后，从科学技术是第一生产力、科教兴国到科学发展观，再到实施创新驱动发展战略，科技创新在国家发展全局中的地位日益重要。只有这样，我国作为后发国家才能少走弯路，加速赶超的步伐。对于我国来说，在推动经济增长的结构性改革中应注重以下几个方面：

（一）坚持科技创新的定力，实施跨越经济增长同期的科技创新战略

科技创新与经济增长相辅相成、互相促进，科技创新作为经济增长的动力源泉，对于推动发展方式的转型特别重要。但是科技创新的发展同时也受到经济形势的影响，科技创新的投入不能完全脱离经济现实，应相对稳定、持续，才能更加符合科技创新的规律。美国受到财政赤字等因素影响，对科技创新政策进行调整，试图将更多的资源分配到容易达到短期经济目标的方向上去。特朗普科技创新政策调整，给中国带来了一些机会，但是对这样的机会也不能寄予太多期望，我国还是要按照既定战略方针，把握发展规律，坚定不移地推进科技创新战略的实施。

（二）促进科技成果转移转化和创新创业，增强经济增长潜能，迎接新的增长周期

特朗普虽然对创新创业还未给予足够重视，但是美国创新的土壤较为深厚，吸引了全球大批优秀创新人才，还有大量的科技成果到美国转移转化。中国与美国相比，更多的优势在于后发优势以及市场和产业化的优势，能够迅速地应用最新的研究成果对产业发展进行改造。比如美国具有世界领先的无线宽带技术，但是美国许多地区还在使用固定网络服务。我国应把发挥科技创新作用作为供给侧结构性改革的核心，通过深化改革为新动能的释放创造条件，针对经济增长薄弱环节，更充分地利用全球的创新成果，推动创新创业，扩�